国资国企治理体系和治理能力现代化实现路径研究 --以山东省属国资国企治理为例

时间：2020-12-25 09:42:03 来源：国际财经网浏览次数：我来说两句() 字号：TT

党的十九届四中全会作出了“推进国家治理体系和治理能力现代化”的重大部署，在新时代背景下，国资国企系统作为国家治理体系的重要组成部分，如何实现自身治理体系和治理能力的现代化是一个亟需研究的重大课题。

一、推进国资国企治理体系和治理能力现代化的重要意义

（一）这是贯彻落实中央决策部署的必然要求。习近平总书记强调，“国有企业是中国特色社会主义的重要政治基础和物质基础，是党执政兴国的重要支柱和依靠力量。”1 推进国资国企治理体系和治理能力现代化，是落实公有制经济主体地位和国有经济主导地位的内在要求，是落实国有企业独立市场地位、实现市场在资源配置中决定性作用的有效路径，也是构建中国特色社会主义市场经济的重要措施。

（二）这是发挥国有资本功能作用的必然要求。就一个区域来讲，国有企业是区域内公共产品生产、重大工程项目建设的重要支柱，是服务保障地方重大战略实施的“主力军、排头兵”，是地方经济增长的“稳定器、压舱石”。只有加快实现治理体系和治理能力现代化，才能更好融入地方，发挥好自身肩负的职责使命。

（三）这是完善国资监管体制的必然要求。十八届三中全会提出，“以管资本为主加强国有资产监管”，十九届四中全会强调，“形成以管资本为主的国有资产监管体制”，五中全会则进一步强调，“健全管资本为主的国有资产监管体制”。实现这一要求，国资监管机构必须深化职能转变，推进治理体系和治理能力现代化，更加关注优化国有资本布局、提升国有资本运行效率、提高国有资本回报、保障国有资本安全，实现由管企业向管资本的转变。

（四）这是推动国有企业高质量发展的必然要求。经过这些年的改革，国有企业运营质量、运行效率明显提高，但与行业标杆企业、世界一流企业相比，在管控架构、管理水平、内部活力、科技创新等方面还有较大差距。只有通过不断完善治理体系、提升治理能力，才能进一步激发内生活力动力、增强企业竞争力。

二、国资国企治理体系和治理能力现代化的内涵及标准

“现代化”，是指具有现代先进科学技术水平，是发展水平的概念[1]。我认为，国资国企治理体系和治理能力现代化，其内涵是指国资国企系统改革发展理念和组织设计依据中国特色社会主义制度展开，运行机制符合国家大政方针和现代科学理论，发展水平适应当前的国内外市场竞争环境，国有企业能够有力有效担负起应担负的政治责任、经济责任、社会责任，国资国企系统进入一种整体高质量、可持续的发展阶段。推进国资国企治理体系和治理能力现代化是一个系统工程，具体应该包括以下几个维度的标准。

一是实现生产力发展机制现代化。判断国资国企是否实现了治理能力和治理体系现代化，首先要坚持生产力标准。习近平总书记指出，“推进国企改革要奔着问题去，要坚持以解放和发展社会生产力为标准，坚持政企分开、政资分开，以增强企业活力、提高效率为中心，提高国企核心竞争力。”2“深化国有企业改革要有利于国有资本保值增值、有利于提高国有经济竞争力、有利于放大国有资本功能。”3 从这个角度看，国资国企治理现代化的首要标准应当是，聚焦增强国有经济竞争力、创新力、控制力、影响力、抗风险能力，做强做精做优主业实业，形成以创新为根本动力的发展模式，在引领经济发展动力转型上实现现代化，在发挥国有经济主导作用、引领带动其他所有制经济优化生产力布局上实现现代化，在服务社会治理、提供公共产品上实现现代化。

二是实现战略响应机制现代化。作为我们党执政兴国的重要支柱和依靠力量，国有企业在特殊时期肩负着特殊责任。习近平总书记强调，“国有企业特别是中央企业要发挥龙头带动作用，带动上下游各类企业共渡难关。”4“在这次抗击疫情过程中，国有企业冲在前面，发挥了重要作用，在促进产业循环中也起到了关键作用。”5 从这个角度看，国资国企治理现代化的首要标准应当是，国有企业在坚持和发展中国特色社会主义、全面建设社会主义现代化国家征途中要能够勇挑重担、勇于担当，迅速响应、不折不扣、坚决果断执行中央各项决策部署，服从服务于国家重大战略安排，切实发挥国有资本功能作用。

三是实现公司治理机制现代化。机制决定功能，公司治理机制现代化决定着公司治理能力现代化。党的十三届四中全会把现代企业制度的基本特征概括为“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”。习近平总书记指出，“坚持党对国有企业的领导是重大政治原则，必须一以贯之；建立现代企业制度是国企改革的方向，也必须一以贯之。要把加强党的领导和完善公司治理统一起来，建设中国特色现代国有企业制度。”6 从这个角度看，国资国企治理实现现代化的标准应包括国有企业产权结构清晰合理，企业法人治理结构健全完善，党的领导能够有机融入公司治理，党组织“把方向、管大局、保落实”作用能够有效发挥，各治理主体权责明确、边界清晰，整个公司治理运转协调、有效制衡。

四是实现经营机制现代化。国有企业首先是企业，是市场主体，其运行必须要符合市场规律。习近平总书记指出，“深化国有企业改革，要沿着符合国情的道路去改，要遵循市场经济规律，也要避免市场的盲目性，推动国有企业不断提高效益和效率，提高竞争力和抗风险能力，完善企业治理结构，在激烈的市场竞争中游刃有余。”7 宋志平认为，回顾40多年的改革历程，总的方向是坚持国有企业市场化[2]。从这个角度看，国资国企治理现代化的标准还应包括企业内部市场化机制更加完善，企业经营更加自主灵活，企业管理更加科学高效，应对响应市场变化的能力明显增强，企业真正成为依法自主经营、自负盈亏、自担风险、自我约束、自我发展的独立市场化主体[3]。

五是实现国资监管机制现代化。十八届三中全会、十九届四中全会和五中全会从顶层设计的角度明确了国有资产监管要从管企业向管资产转变的核心理念。国务院国资委主要负责同志提出，要坚持完善国有资产管理体制，加快构建国资监管大格局、形成国资监管一盘棋，坚定不移搞好国有企业、发展壮大国有经济[4]。从这个角度看，国资国企治理现代化的标准还应包括国有资产监管制度更加成熟，监管手段和方式不断优化，利用信息技术建立形成现代化的风险监测预警及防控机制，监管的科学性、针对性、有效性进一步提高，国有资产保值增值责任全面落实[5]。

三、山东省属国资国企系统当前治理体系和治理能力建设中存在的问题

近年来，山东国企改革发展取得历史性突破，取得明显成绩，但受诸多因素影响，在治理体系治理能力建设方面也还存在不少问题：一是与巨大体量相比，国有经济引领高质量发展的主力军作用发挥还不够充分。二是国资监管的科学性、针对性不足，还存在“一管就死”“一放就乱”的现象。三是在“委托代理链条”体制下，部分企业领导人员存在动力不足、担当不够的问题。四是企业管理体制相对僵化、决策流程冗长，与市场化竞争“短平快”需求之间不相适应。五是企业行为短期化、科技研发投入不足造成核心竞争力不足的问题。

四、山东省属国资国企治理体系和治理能力现代化的实现路径

（一）持续推进国有资本布局结构调整，提升国有经济发展质量。

1.编好用好全省国有资本布局与结构调整规划。坚持“一盘棋”思维，科学编制“十四五”全省国有资本布局与结构调整规划，确保国资规划与“八大发展战略”、全省“十四五”总体规划、区域发展战略、重大产业政策衔接配合，主动细化承担全省总体规划中工作任务。抓好规划分解落地，组织省属企业编制自身规划，各市国资委编制地方国资规划，保障具体工作任务落实落地。

2.增强国有资本“进退留转”功能。推动国有资本向重要产业领域集中，压缩国有资本涉足行业，争取“十四五”末省属企业涉足行业大类压缩至50个以内。深化重组整合，对处于充分竞争领域的国有企业，该退出的退出、该整合的整合、该发展的发展，更加强调资本回报率。研究探索通过优先股或“黄金股”方式实施混改，将部分国有股权转化为优先股，将流转出来的国有资本重点用于服务保障全省重大战略，确保不偏离全省整体利益和战略方向[7]。深化“心无旁骛攻主业”，建立主业动态调整机制，按期完成非主业企业清理退出任务。

3.大力实施创新驱动战略。鼓励省属企业加大科技研发投入，落实工业企业研发投入刚性增长机制，加大经营业绩考核中创新转型考核权重。完善科技成果转移转化机制，逐步提高关键研发人员获取成果转化收益的比例。创新人才激励机制，落实好国有科技型企业股权和分红权激励政策。鼓励省属企业加大技术改造投资，实施数字化转型工程，加快工业互联网发展。

4.开展对标世界一流企业管理提升行动。强化基础管理，推动企业继续压缩管理层级、减少法人户数，开展全价值链、全生命周期成本费用管理。强化质量管理，引导企业健全全面质量管理体系，开展“泰山品质”高端认证，打造山东国企品牌。强化风险管控，建立统一的风险管理系统。实施差异化降杠杆，确保整体资产负债率保持在合理水平。

5.切实减轻企业改革发展负担。加快解决国有企业历史遗留问题，彻底剥离国有企业办社会职能。实施重点亏损企业治理和低效无效资产清理，强化财务硬约束，采取市场化、法治化方式退出部分亏损企业，止住“出血点”。

（二）进一步明晰功能定位，坚决果断响应落实中央决策部署和省委、省政府工作安排。

1.建立中央决策部署和省委、省政府工作安排顺畅传导机制。推动省属企业各级党组织建立完善第一议题制度，把学习贯彻习近平总书记重要讲话和重要指示批示精神作为第一议题。建立完善跟进督办制度，健全省属企业贯彻落实中央决策部署和省委、省政府工作安排的机制。建立省属企业践行不忘初心、牢记使命长效机制，完善省属企业坚定维护党中央权威和集中统一领导各项制度。

2.逐户企业明确对接服务全省重大战略的作用和定位。对接全省“八大发展战略”，研究确定各省属企业发展定位和方向，将企业功能定位写入公司章程，分解到企业主业，落实到年度投资计划，做到“一企一定位”[6]。更加详细、更加具体明确功能保障类企业责任，推动基础设施类省属企业充分发挥在全省基础设施建设中的骨干作用。

3.积极履行国有企业社会责任。建立完善履行社会责任的相关制度，坚持发布国资国企年度社会责任报告。围绕全省发展大局，积极发挥省属企业在全省“双招双引”中的重要作用，落实好考核实施意见，将“双招双引”工作实效纳入企业负责人年度经营业绩考核，激发招引热情。

（三）加快完善中国特色现代企业制度，推动省属企业治理模式优化升级。

1.推动混改增数量提质量。加快推进混合所有制改革，加强事后监管和评价，更加注重混改质量，杜绝简单“混资本”。加大一级企业混改力度，拿出部分优质、市场化程度较高的企业，下决心引入重量级中央企业、头部民营企业。把上市作为混改的重要手段，推动解决企业上市工作中遇到的各类问题，提高资本证券化水平。

2.因企治宜厘清各主体权责边界。实现党组织融入公司治理“规范化”，清晰界定与其他治理主体间的权责边界，切实发挥好“把、管、保”作用。推动董事会“实权化”，规范董事会建设，使其成为企业实质性决策机构。推进外部董事专业化、职业化，适度提高外部董事待遇标准，保持外部董事队伍相对稳定性。加快推行经理层任期制和契约化管理，在二级以下企业尽快全面推开，扩大职业经理人制度推行范围，严格执行考核激励约束机制和退出机制，激发经理层主动性和创造力。

3.选好用好企业负责人。完善企业负责人培养培育机制，更加注重在企业生产经营一线中发现后备人才，推动形成规模较大的后备人才储备。完善企业负责人识别选用机制，加强年轻干部的培养选拔，更多选用二级企业优秀“一把手”担任一级企业负责人。落实好容错免责机制，为改革创新者担当。

4.加强国有企业党建工作。通过“双向进入、交叉任职”等制度设计，保障党对国有企业领导。树立抓支部强基层的鲜明导向，不断创新和丰富党建工作方式，促进党建工作与生产经营深度融合，充分发挥好基层支部战斗堡垒作用和党员先锋模范作用。深入推进党风廉政建设，保障国有企业健康运营。

（四）深化市场化改革，把省属企业真正打造成为独立市场主体。

1.健全市场化用工制度。在省属企业全面推行分级分类公开招聘制度。建立以劳动合同管理为关键、以岗位管理为基础的市场化用工制度，大力推行管理人员竞争上岗、末等调整和不胜任退出等制度。全面建立管理、技术、技能等多序列并行岗位管理体系，实行与之相匹配的宽带薪酬。

2.深化薪酬制度改革。完善省属企业工资决定机制，规范有序实施周期预算管理。实施工资总额动态调整机制，对企业引进高端人才给予支持。深化全员业绩考核，按业绩决定薪酬，实现各类人员薪酬与考核结果挂钩，争取“十四五”末管理人员浮动薪酬占比达到70%以上。

3.完善中长期激励机制。出台完善省属企业控股上市公司股权激励的意见、规范非上市公司中长期激励制度，进一步扩大中长期激励覆盖范围，确保符合条件的上市公司应推尽推，非上市公司覆盖面进一步提升。

4.建立三项制度改革长效机制。继续推进省属企业三项制度改革专项行动，建立三项制度改革效能评估机制，对企业三项制度改革成效进行定期评估，实现管理人员“三能”常态化。

5.完善改革落实推进机制。继续开展省属企业负责人述职问询和公开承诺，实现常态化。落实省属企业改革绩效评价制度，依据评价结果，对省属企业负责人实行末位淘汰，压实压紧改革责任。深入总结企业改革创新典型做法，及时在面上进行推广。

（五）进一步完善国资监管模式，加快形成管资本为主的国资监管体制。

1.完善企业经营绩效考核方式。提升分类考核针对性，既体现国有资本保值增值一般要求，又充分考虑企业不同功能定位和产业结构特点。对基础设施保障类省属企业，建立差异化激励政策；对房地产、投资类企业调整拉长考核周期，建立符合行业运行规律的考核机制。

2.根据企业经营能力开展分类分层监管。探索对省属企业盈利能力状况、资产质量状况、债务风险状况、经营增长状况等财务指标进行定量分析，确定“优”“良”“中”“差”等级别，分类分层制定监管事项。对“优”类的省属企业采取最低监管标准，给予企业充分经营自主权；对“差”类省属企业采取最高监管标准，帮助其完善内部管理体系，强化生产经营能力，提升风险防范能力。

3.建立授权放权事项动态调整机制。结合企业经营能力、功能定位等实际情况，探索逐户制定授权放权清单，将授权放权事项写入公司章程，各治理主体严格按照章程履职。加大事中事后监管力度，定期评估授权放权事项的执行情况和实施效果，采取扩大、调整或收回等措施动态调整，提高授权放权的精准性。

4.对混合所有制企业实施更加灵活高效的监管制度。探索对混合所有制企业实施相对特殊的监管政策，对国有相对控股企业采取更加灵活高效的监管方式。系统修订过去出台的规范性文件，将国有参股企业与国有全资、控股企业区别对待。

5.进一步完善国资在线监管平台。优化国资大数据系统兼容性，组织省属企业将ERP等内部管理系统与大数据系统尽快对接，实现系统兼容和实时更新。提升系统大数据分析能力，建立分析模型，“分类分级”对企业重大投资项目决策、大额资金流动、重大产权处置等关键事项设置指标，划定“监督线”。对企业进行实时监督，一旦出现“越线”事项，自动报警提示，转由人工干预。

6.强化风险防控。推动企业加强合规内控体系建设，统筹分散的风险管理职能，建立统一整合的风险管理系统。加强风险管理考核，完善风险信息库，建立风险预警机制，突出对企业非主业、高风险业务、大宗商品贸易业务等重点领域和关键环节的监管，形成“预防为主、动态监控、重点突出、点面结合”的风险防控体系。

7.优化整合国资监管手段。系统整合出资人监督、财务监督、纪检监察、巡察等监督力量，统筹确定各监督主体工作计划，统一调配监督资源。适度引入中介结构参与专项监督、专项评价，提升监管效果。

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